L’acqua, risorsa o merce? Domande e risposte

di Marta Cerroni

L’acqua è vita. Se possiamo sopravvivere senza elettricità, gas, petrolio, l’uomo non può vivere senza acqua. E di questo tutti noi siamo consapevoli e non a caso Papa Francesco dedica proprio all’acqua alcuni passaggi della sua enciclica “ambientalista” ‘Laudato si’ affermando che “in alcuni luoghi avanza la tendenza a privatizzare questa risorsa scarsa, trasformata in merce soggetta alle leggi del mercato … è prevedibile che il controllo dell’acqua da parte di grandi imprese mondiali si trasformi in una delle principali fonti di conflitto di questo secolo”.

Se il messaggio del Papa si rivolge prevalentemente a territori lontano da noi, anche qui in Ciociaria si ha la sensazione che l’acqua – risorsa naturale, bene pubblico – possa essere oggetto di lucro per alcuni a danno della collettività. E’ questo sentimento di sfiducia verso chi gestisce il servizio a spingere gli amministratori, la politica, la società civile a interessarsi della questione ACEA – ATO 5. Tuttavia, siamo dinanzi a un tema complesso, estremamente tecnico. Per questo, senza alcuna pretesa di esaustività, si cercherà di individuare solo alcuni degli aspetti centrali di questo problema di cui oggi tutti ne parlano. Per farlo con maggiore semplicità è bene procedere con la risposta ad alcune domande.

• Che natura ha la risorsa? L’acqua è un bene pubblico, è la sua gestione che può essere data in affidamento a soggetti privati, pubblici o società formate da capitale sia pubblico che privato. Quindi, il governo dell’acqua ricade nella competenza pubblica, anche se data in gestione ai privati. Sono i soggetti pubblici, a partire dal Governo fino ai Comuni, ad essere chiamati al controllo e tutela dei beni pubblici tra cui la risorsa acqua.
• Chi decide come gestire il servizio? La scelta di come gestire il servizio ricade sulle Autorità d’Ambito (AATO). Infatti, l’art. 150 del d.lgs. 152/2006 individuava l’Autorità d’ambito come il soggetto competente a scegliere la forma di gestione tra quelle indicate dalla legge. Quindi sono le autorità di ambito a scegliere se dare il servizio in gestione a un privato, a una società pubblica o mista.
• Cosa sta accadendo con gli AATO? La legge finanziaria per il 2010, al fine di ridurre la spesa pubblica, aveva disposto la soppressione delle AATO (inizialmente al 31 marzo 2011), demandando alle Regioni il compito di attribuire, attraverso apposita legge regionale, le funzioni «già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza».
• Cosa sta accadendo a livello regionale? Le Regioni hanno proceduto a tale riorganizzazione con la tendenza a individuare gli enti locali come i soggetti competenti a organizzare, affidare e controllare il servizio idrico integrato. Infatti, il referendum “acqua pubblica” ha inciso solamente sulle specifiche forme di gestione e non è  venuta meno la funzione, spettante alle abolite AATO, di definire l’organizzazione e di affidare il servizio che, pertanto, spetta ai nuovi enti d’ambito  individuati dalla legge regionale in luogo delle AATO.
• Quali sono le forme di gestione del servizio? Per quanto riguarda nello specifico le forme di gestione, a seguito del referenfum “acqua pubblica” è venuto meno l’art. 23 bis del d.l. 112/2008 che disciplinava le modalità di gestione del servizio. Dopo il referendum si è assistito al tentativo di riproporre norme sulla gestione del servizio che limitassero il ruolo dello Stato a favore della concorrenza nel mercato. Tuttavia, tali norme sono state dichiarate incostituzionali perché lesive della volontà popolare e del dato referendario. In questi anni, tuttavia, si è assistito a un’inerzia legislativa. Per questo, un ruolo determinante è occupato dalle norme europee.
• Cosa dice la normativa dell’Unione Europea? A livello europeo non ci sono disposizioni specifiche che regolano la gestione del servizio, per questo troveranno applicazione le disposizioni finalizzate a tutelare la concorrenza e la par condicio degli operatori privati dalle quali, tuttavia, non emerge il favore verso un modello pubblico o privato di gestione in quanto spetta fondamentalmente alle autorità pubbliche, al pertinente livello, decidere sulla natura e sulla portata di un sevizio d’interesse generale.
• Come può essere gestita l’acqua dopo il referendum? A seguito del referendum, dovendo guardare direttamente e prevalentemente ai principi europei, troviamo tre possibili soluzioni per la gestione del servizio:

1. a) il ricorso alla procedura a evidenza pubblica per la scelta della società affidataria;
2. b) l’affidamento a società mista (previa gara a doppio oggetto);
3. c) l’affidamento diretto, senza previo esperimento della gara, a società a capitale interamente pubblico laddove sussistono i requisiti che permettono il ricorso all’in house providing. L’esito referendario ha notevolmente ampliato il ricorso a tale modello.
4. d) Alcuni hanno evidenziato come il referendum avrebbe esteso la capacità organizzativa dell’amministrazione (nello specifico degli enti di ambito), al punto da ammettere altre figure organizzative, come il consorzio tra Comuni o l’azienda speciale..

QUALI SONO I PROBLEMI MAGGIORI di questo di sistema?

• Laddove l’ente d’ambito deciderà di ricorrere all’in house providing (società pubbliche, controllo pubblico), le responsabilità cadranno sul soggetto pubblico che, oltre alla titolarità del servizio, provvede anche alla gestione. Ad oggi non ci sono dati che rilevano la maggiore efficienza di una gestione privata rispetto a quella pubblica, tuttavia, occorre rilevare la presenza di problemi connessi ai modelli gestori pubblici e dovuti all’assenza di adeguati controlli sulla gestione dell’impresa, alla sovrapposizione di interessi politici con quelli gestionali, alle ingerenze politiche nelle decisioni manageriali, alla riproposizione delle inefficienze tipiche degli apparati burocratici amministrativi
• Nelle forme di gestione affidata a società private o miste lo Stato chiama il privato a gestire (o a concorrere a gestire) un servizio di titolarità pubblica, demandato al contratto il compito di definire le relazioni, le competenze e le responsabilità tra soggetto pubblico e soggetto privato. Tuttavia, demandare al contratto la regolazione dei rapporti tra soggetto pubblico e privato non è  completamente esente da criticità  alla luce dei noti problemi, conosciuti e affrontati soprattutto dalla letteratura economica, che evidenziano l’incompletezza del contratto, l’incapacità  di regolare ex ante tutti gli effetti, la presenza di asimmetrie informative. Può verificarsi una sorta di “effetto cattura” degli compagnie verso chi amministra il servizio.
• I problemi interessano sia la forma di gestione pubblica che quella privata, infatti, il grande nodo del sistema sono i controlli e, ad oggi, gli enti d’ambito non sono in grado di svolgere effettivamente tale compito e la paura di perdere il controllo di un settore strategico, produce la tendenza a trattenere la gestione del servizio “in casa” e non ricorrere all’affidamento.

Con riguardo a quanto sta accadendo in Ciociaria, è bene parlare di acqua e servizio idrico a tutti i livelli, in primis locale alla luce delle forti istanza sociali presenti. L’importante è capire che a prescindere da chi ad oggi gestisce il servizio, il problema principale è acquisire gli strumenti per esercitare un effettivo controllo sulle società che operano nel settore. Un ruolo determinante sarà occupato dagli Enti di Ambito ridefiniti a livello regionale. L’importante è affrontare questo problema in modo neutrale, non radicalizzando la questione sulla contrapposizione pubblico privato, perché altrimenti si rischia di frammentare maggiormente la battaglia con scarsi risultati finali.